Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М.: «Новая правовая культура», 2004. - 568 с.
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития
К истории исполнительной власти в России
Устройство государственной формы власти на протяжении нескольких веков сопровождают многочисленные проекты ее демократизации: При этом и сегодня мы озабочены авторитарным использованием власти, и особенно власти исполнительной. Это важно и потому, что в учебной и исследовательской литературе просматривается тенденция начинать историю государственности Российской Федерации с х годов ХХ в. Корни, традиции, обычаи, многие правовые нормы организационного характера формировались на протяжении всей истории государства Российского. Не затрагивая многочисленные проекты либерализации государственной власти от декабристов и до времен Столыпина и обобщающие современные труды по данным вопросам, в качестве опорных точек уяснения причин "сопротивления материала" в данном случае привлечем свидетельства двух лиц. Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в. В роли второго эксперта и свидетеля опыта поиска либерализации государственной власти можно привлечь "негосударственника" Д. Современник событий начала XX в. По существу же, работа Д. Идеи, в ней отраженные, начали получать реализацию в реформах С. Столыпина, научно были отражены в правовой литературе первого и второго десятилетий века. Но в целом они вышли за рамки возможного в условиях России Первой мировой войны и стремительно идущих революций. Заметим, что оба проекта Сперанского и Менделеева пронизаны пониманием необходимости самодержавной власти в России, - власти, организованной на началах "разумности", в согласии с общей народной волей и преобразуемой на началах "постепенности". И мы обращаемся к ним исключительно в плане сравнительно-историческом, а также в целях оценки возможных прогнозов в области совершенствования государственности в современной России. В любом случае в процессе поиска путей демократизации и инноваций в области организации и деятельности государственной власти и ее центра - власти исполнительной - заглянуть в историю научного анализа весьма полезно. Избегая повествовательного изложения каждого из упомянутых трудов, остановим внимание на следующих вопросах:. Коротко остановимся на каждом из данных направлений в работах М. Во "Введении к уложению государственных законов" г. Неизбежность преобразований, "назревших в эпохе самодержавия", обосновывалась следующими факторами: Изменение показателей системы правления М. Сперанский характеризовал следующим образом: Представление о механизмах реализации власти включало четыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок "законодательной державной власти по составлению закона". Стоит заметить, что он полагал, что предложения закона должны исходить от державной власти, а не от правительства; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответственности правительства и министров - ответственность перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, издавать уставы и учреждения положения с. Предложения в сфере законодательного регулирования ориентированы на законы о правах подданных и законы органические. Первые связаны с "разделением сословий" на три класса дворянство, купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего сословия - крепостных людей, и путем установления прав подданных; с. Вторые законы - органические - об устройстве власти. По Сперанскому, они должны отвечать четырем правилам: Старание, "сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собой". Этого требует экономия их деятельности. Материал опубликован на http: Исключение раздробленности и обеспечение удобства пользования всеми подданными учреждениями установлениями. Участие всех сторон в судебном производстве и единство действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок административно-территориального деления на области и губернии, а последних - на округа и волости в целях соблюдения порядка законодательного, судного и исполнительного во всех "степенях" данного аспекта государственного устройства. Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. При этом он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России. Не рассматривая глубоко функциональных и структурных проблем исполнительной власти, достаточно разработанных автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в. Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Примечательно, что проект М. Сперанского был реализован исключительно фрагментарно - по "мере возможности", а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно. Напомним, что в Российской Федерации в г. Сравнение системы государственных структур управления в первое десятилетие XIX и первое десятилетие XX в. Только к г. Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован, а число министерств и других органов, представленных в Совете министров, достигло И естественно, что многие из них были навеяны проектом Сперанского. Именно с позиции преемственности и возможной новизны предложений в области организации управления представляет интерес работа Д. Проблему "желательного для блага России устройства правительства" Д. Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: Отметим, что тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, "силам государства". С учетом происшедших изменений к началу нового века Менделеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных отправлений функций. Это личные, или первичные, функции: И общественные социальные , или вторичные, функции - внешние отношения, устройство экономического быта жителей, промышленности и других физических и духовных сил. К системе измерения состояния государственной власти Менделеев подходит с учетом организации "первичных функций" по формированию адекватных состоянию общества законодательства, администрации, суда и "вторичных функций": Менделеев делает важнейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, перешагнувшего "грань исторического возраста" к концу XIX в.: И сильно повлияло на содержание правительственных функций. Функция устранения препятствий для реализации нужд личности, повествовал Менделеев, отнюдь не достаточна, потому что стремление к общему просвещению и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов, вызывающих превосходство одних над другими, и "контрактного" читай - договорного соглашения. Отдельные усилия бесплодны, заключает ученый. Современное "благо народное" определяется, по его заключению, не столько "правами граждан" он всеми силами за "права" , сколько "пониманием их значения". Это "новая и ясная точка зрения, даже на историю", - подчеркивает Менделеев с. Здесь заметен подход к принципу социальности и гуманности относительно требований к государственной власти, к управлению, к проблемам "общего блага". Механизмы реализации власти связаны с категорическим признанием эволюционных изменений; с развитием института "обязанностей" как второй стороны "прав" субъектов, участвующих в процессе управления обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников. Весьма интересны соображения о "самопознании администрации", о ее подчиненности закону с. Любопытно соображение о соотношении исполнительной, судебной властей и закона. Корень "доброго управления" - в выборе лиц администрации, главным образом "верхних", - министров и губернаторов. Привлекает еще одно соображение. Стоит заметить, что оно посвящено правилу: Зла избежать ни при каких распорядках невозможно, но при единообразии всей администрации кажется, что зло может быть не исключительным, а общим" с. Критика разрозненности в действиях министерств показывает необходимость усиления роли первого министра - канцлера председателя Совета министров - и преодоления слабости работы Кабинета министров, ответственного за организацию всей системы. К методам администрации Менделеев отнес соединение двух параметров - гипотез и опытов. Неладная гипотеза дает и неладный опыт. Нужна администрация с определенными, осознанными "партийными" гипотезами или системой, целями и приемами. Им рассмотрен механизм смены ориентации на "партию" при неудачной политике. Первая проблема структурно решается, по мнению Менделеева, на базе создания канцелярского совета для выработки общих законодательных предложений, - совета, подчиненного непосредственно первому министру канцлеру. Вторая - на базе создания Главного статистического комитета с. По направлениям структурных преобразований в системе государственной власти Менделеев высказал около десятка пожеланий. Стоит заметить, что они касались личного примера в соблюдении не только прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную Думу "не-ivжилых людей" и чиновников выборных и коронных ; закрепления права законодательной инициативы за Государственным советом до образования Государственной Думы, принадлежащего только монарху и министрам. Стоит заметить, что оно должно заниматься содействием и помощью организации добывающей, обрабатывающей, торговой и всякой иной производительной и посреднической частной промышленности. Центр благосостояния народного именно здесь. Стоит отметить, что особо выделял Менделеев значение кооперативных предприятий. Им был высказан ряд соображений относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения с. Менделеев не намного ошибся. Более сложно решалась проблема с Главным статистическим комитетом. Создание условий для наиболее полного использования природных и духовных сил общества вплоть до революций г. Медленно продвигалась государственная мысль и механизмы управления к пониманию неотвратимости перехода к новой политике. Исследования историков показывают сложность взаимоотношений Думы, императора, Государственного совета по вопросам рационального использования природных и духовных ресурсов страны. Стоит отметить, что оставляя за пределами изложения достаточно известные факты из жизни системы государственной власти первых двух десятилетий XX в. В императорском рескрипте по случаю смены премьера Кабинета министров в январе г. Необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны и от народного производительного труда, при соблюдении разумной бережливости, постоянно соединяя заботы об увеличении производительных сил государства с заботой об удовлетворении народных нужд Последствия же сказываются и по сей день. Этот небольшой исторический экскурс позволяет рассмотреть состояние исполнительной власти в России уже в совершенно новых условиях, оценить масштабы продвижения науки в области ее организации и деятельности исполнительной власти. Самодержавное государство и ограниченная монархия XIX - начала XX в. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций - буржуазно-демократической и пролетарской идеологий. В истории государственности России наступил период советского строительства, длившийся более семи десятилетий. Деятельность государственных структур, всей системы власти периода СССР еще долго будет привлекать исследователей. В любом случае "груз истории" и полученных в наследие нерешенных проблем организации государственной власти постоянно будет сказываться на процессах стабилизации и преобразования государственных институтов, и в первую очередь на исполнительной ветви власти. Государственность для современников конца XX в. Внимания к проблеме государственной власти не хватает и простому обывателю. Разрыв между обществом и механизмами государственной власти если не увеличивается, то настоятельно требует наведения новых и прочных мостов с учетом внешних и внутренних факторов. Этим и объясняется необходимость современного анализа состояния исполнительной власти и поиска путей решения "вечно новых проблем" в ее устройстве. В истории российского государственного строительства с Октября г. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Нужно помнить, такие доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин "доктрина" применялся нечасто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Отметим, что тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и была легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации г. Реализация государственной власти в России сразу после Октября г. Сперанского о создании выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Первая Конституция РСФСР г. На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался российский съезд Советов - высший орган государственной власти. Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР г. Но система преемственности - "снизу до верху" - была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР г. Для всего советского периода истории российской государствености характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. К примеру, до г. А СНК - как орган "общего управления делами". Конституция СССР г. Более общая формула "органы государственной власти" - охватывала как законодательные, так и исполнительные органы. Последние представляли Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти ст. По существу, был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались "исполнительными и распорядительными органами местных Советов" депутатов трудящихся. В Конституции г. Но одновременно с данным единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии главы V Конституции. Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - характеризовался как "высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР". Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществлявших законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: Это также свидетельствует о приближении к пониманию самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И неслучайно в структуре Конституции была выделена глава 18 "Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов". Единство и целостность системы органов государственной власти, и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных Советов, обеспечивались конституционно закрепленным принципом - принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в ст. Стоит заметить, что он означал "выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих". Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Речь идет о руководящей и направляющей силе "ядра политической системы" советского общества - КПCC ст. Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР г. Стоит заметить, что они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны. Здесь, на фоне прочной "двойной" связи двойного подчинения органов управления на высшем центральном уровне и на уровне местных органов управления - исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти. По Конституции РСФСР г. Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах. Этот порядок был сохранен и в Конституции г. Но в Конституции СССР г. Это видно из ст. Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР". Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР г. Формулировка "постольку поскольку" представляла значительное изменение в конструкции установления полномочий высших органов законодательной власти в форме Верховного Совета и Совета Министров СССР. Сначала как бы следовало определить полномочия и сферы ведения Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета, а затем самого Верховного Совета. Кроме того, статья 32 устанавливала, что "законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР". Соответственно статья 59 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики будет единственным законодательным органом республики. Кстати, эта же конструкция сохранялась и для автономных республик ст. Конституция РСФСР г. Статья Конституции РСФСР г. Верховный Совет РСФСР, согласно ст. Не стоит забывать, что важен вопрос, вытекающий из анализа легитимной основы советской доктрины организации государственной власти. Стоит заметить, что он связан с нормативным определением партийного руководства с советской системой власти. Этот вопрос решался неоднозначно. В случае если судить по Конституциям РСФСР , , гг. Доктринально и в политике руководящее положение компартии было признано изначально. В докладе по проекту Конституции СССР г. При этом в самом тексте Конституций РСФСР , , гг. И исключительно в Конституции г. Это руководящая и направляющая сила советского общества, ядро ее политической системы, государственных и общественных организаций. Эти изменения в Конституции можно оценивать двояким образом. С одной точки зрения, закон как бы легализовал подчиненное положение органов государственной власти относительно одной партии и данным снизил уровень ее демократизма. Важно заметить, что однако, при всем этом данная система все больше обнаруживала бюрократизацию и государственного, и партийного аппарата, нарастание тенденций кризисной ситуации в политической и экономической сферах. Попытка политиков одним рывком вывести страну из периода застоя и экономической перестройки со стремительным разрушением советской системы организации управления привела к определенной девальвации государственности. Вопрос о правовой реформе, поставленный в конце х годов, обошел сложные проблемы организации исполнительной власти. Экономическая реформа, по существу, стала проводиться в условиях паралича государственного механизма. По анализу причин глубокого кризиса российской государственности существует немало специальных исследований, и здесь мы не ставим задачу их повторения или обобщения. Констатируем исключительно факт развала СССР и переход РСФСР в режим самостоятельной государственности на базе полного суверенитета. Принятие в г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР связано с глубокими изменениями в государственности России: Историческая преемственность в процессе развития российской государственности была прервана. Важно заметить, что одна группа комментаторов Конституции РФ г. Другая группа комментаторов Конституции Российской Федерации г. С момента принятия последней, пятой Конституции России прошло десять лет, и проведена большая работа по полученным итогам, обобщается опыт реализации новых принципов государственной власти в части организации и деятельности исполнительной власти Российской Федерации. Классическая модель разделения государственной власти на три ее основные ветви предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Заметим, что во всех предыдущих конституциях России судебная система не квалифицировалась как ветвь государственной власти. Так оформлена американская федерация, федерация Германии. В литературе широко представлен опыт формирования американской системы разделения власти. В упомянутой работе В. Стоит отметить, что острома осуществлен достаточно глубокий анализ современных проблем разделения власти в условиях США. Создались и обнаруживают себя не только проблемы традиционного разделения власти между ветвями системы, а также между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Кстати, эта проблема существенно осложнена оригинальностью решения вопроса в Российской Федерации, касающегося правового статуса местного самоуправления. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях реформ. Важно заметить, что однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Стоит сказать - политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет явно отдан практическому подходу, решению проблем ad hoc. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти. В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Сперанского, например, предусматривались такие параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность. Напомним, что весь "порядок" исполнительный слагался из четырех "разделений": Государственное и губернское управление предусматривали отраслевую структуру. Все низшие уровни разделения должны были быть "сколько можно более сообразны высшему". Число министров было больше, чем министерств, что свидетельствовало о предстоящем наращивании системы органов исполнительной власти. К началу XX в. К ранее созданным иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, полиции добавились: Министерство Императорского двора, министерства народного просвещения, торговли и промышленности, путей сообщения. Исключая выше сказанное, возникло несколько ведомств с названием "государственный контроль", "главное управление". Их возглавляли не министры, а главные управляющие отрасли. Это касалось землеустройства, земледелия, конезаводства. Создано было и Главное управление Генерального штаба, входившее в Совет государственной обороны вместе с другими ведомствами, затрагивавшими проблемы обороны. Были образованы и такие органы, как Совет Министров, преобразован Государственный совет, образована Собственная канцелярия Его Императорского Величества и Канцелярия по принятию прошений на высочайшее имя приносимых. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что за столетие в системе исполнительной власти на этаже, именуемом "государственное управление", нарастились по крайней мере три слоя и усложнилась система отраслевых органов. В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в г. В период перестройки с по г. Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в г. Такой шаг воспринимался как ликвидация мощного пласта бюрократии. Но перемещение центра государственного управления, как и всей государственной власти, на уровень ставших самостоятельными бывших республик Союза ССР не снизило значения проблемы формирования целостной и единой системы исполнительной власти для РСФСР. Несмотря на то что система республики содержала все атрибуты исполнительной власти: Совет Министров, министерства, государственные комитеты и т. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства - Российской Федерации и окончательно был сформирован на основе Конституции г. Здесь опускаем весьма интересный период поиска - с по г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти ст. Статья Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о "структуре федеральных органов исполнительной власти". Конституция РФ не применяет термин "государственное управление" ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью п. В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина "управление" - administration и принял его толкование в узком гражданско-правовом понимании применительно к сфере государственной собственности. Исключая выше сказанное, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения, как в нормативном, так и в организационном плане. Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом "предметов ведения" Российской Федерации, "совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации" и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий "государственное регулирование", "государственное управление", "органы управления". Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане будет Конституция РФ. Ее статья 5 говорит о "единстве системы государственной власти"; статья 12 - о "системе органов государственной власти"; в п. В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В таком же контексте данные подсистемы органов упомянуты и в ст. Исключая выше сказанное, Конституция РФ использует термин "государственный орган". Это ставит проблему соотнесения данных понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления, государственного и негосударственного. Из конкретных органов исполнительной власти Основной закон выделяет Правительство РФ ст. Другие органы упомянуты в общей форме - как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ ст. Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Стоит заметить, что он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. Статья 11 Конституции РФ говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: О разграничении предметов сфер ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. На основании данных конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на сферу ведения Российской Федерации в целом и сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении также не достигается, так как статья Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на базе передачи полномочий органам местного самоуправления. Отметим, что тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы - между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Сказанное неизбежно приводит к вопросу, как на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви: Сегодня в Конституции РФ как самостоятельная ветвь выделена только судебная власть. Другие же ветви представлены главами об органах. И если глава 5 о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то глава 6 "Правительство Российской Федерации" посвящена исключительно одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. Важно заметить, что одна из них - неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Стоит заметить, что он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет. Последующие главы настоящей работы как раз и посвящены решению данных вопросов. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, крайне важно осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ. Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и в более точном определении связей с другими органами государственной власти, а с другой - в усложнении и детализации задач функциональной деятельности данных органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования. Правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно урегулированы без учета состава данных органов и их назначения в системе. Решение данных проблем продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Кстати заметим, что только к концу г. Именно на таком фоне первостепенное значение имеют проблемы конституционной основы исполнительной власти Российской Федерации и их воплощение в практику государственного управления. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему. Сравнительное исследование по вопросу о понимании системы исполнительной власти было проведено нами на базе сопоставления трактовки данного вопроса в учебниках, созданных крупными юристами-административистами. Для характеристики системы исполнительной власти мы установили четыре параметра. Стоит заметить, что они включают: Сравнение освещения данных вопросов в упомянутых учебниках и учебных пособиях позволяет отметить следующее. В названии системы нет достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. Система органов исполнительной власти Российской Федерации в упомянутых трудах определялась в одних случаях как "аппарат исполнительной власти государства" или как "звено государственного аппарата"; в других - как "административная власть" и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация; в третьих - как "вся система органов государственной власти", выполняющая определенные функции, как система органов государственного управления. Вопрос об элементах системы органов исполнительной власти в рассмотренных работах затронул базовые структурные элементы, вторичные структуры системы и типы структурных единиц элементов. Базовым структурным элементом будет орган исполнительной власти орган государственного управления , что, по нашему мнению, не одно и то же. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения. Кроме видов органов исполнительной власти органов государственного управления , специалисты отмечают наличие "типов" данных органов. Это, по существу, уровни органов в системе. Так, в установочном порядке авторы Института законодательства предлагали различать "федеральные центральные органы управления", "республиканские центральные органы исполнительной власти" и "территориальные органы управления". Переход от названия "орган управления" к названию "орган исполнительной власти" в данном случае необъясним. Достаточно широко могут быть использованы определения "центральные органы исполнительной власти", "центральный аппарат". При довольно активном использовании термина "ведомство" нет единой трактовки его. Заметим, что упомянутое сравнительное исследование проводилось в конце х годов. Практика государственного управления неизбежно вынуждена учитывать все новые и новые факторы как внутреннего, так и внешнего характера. За годы конца ХХ - начала ХХI в. Это затрагивает и проблемы системы исполнительной власти. Все государства испытывают воздействие явлений глобализации, весьма глубокое влияние развития информационных технологий и сдвигов в состоянии информационных систем, информационного обеспечения государственной деятельности, а также требований к информационной функции самого государства. Общество ждет открытости, прозрачности, ответственности органов исполнительной власти, развития ее социальной функции. Сжатие пространства и времени под влиянием информационных технологий ставит проблему так называемого электронного правительства, понимания значения управленческих процедур, включающих и электронные формы их реализации. К концу х годов прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и в т. Кстати, эта идея неоднократно обсуждалась научной общественностью. Имеются неплохие публикации и обобщения. Надо полагать, что они оказались полезными для рабочих групп, занимающихся проработкой конкретных направлений реформы. Появился и еще один повод углубить эту проблему. Стоит заметить, что он был связан с летием исполнительной власти в России. Многие министерства отмечали эту дату. Их названия сохранились с момента создания. Кстати, эта дата будет одновременно и юбилеем деятельности М. Сперанского - первого теоретика организации государственной власти и ее ветви - исполнительной. Стержень концепции Сперанского - комплексность и системность в решении проблем организации государственной власти страны. Обращение к проблеме административной реформы по итогам прошедшего десятилетия - доказательство того, что без должной организации дел государственных порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России будет основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозят ее ход. Самое слабое звено - система управления. Это отмечено в том же послании Президента РФ. Каковы итоги и задачи в организации управления сегодня, когда уже многое осознано в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государства по вертикали власти, поставлены и частично решаются структурные вопросы и задачи в области государственной службы? Все же нельзя терять комплексность подхода при решении проблем административной реформы. Сегодня она осознается как комплекс трех направлений: По каждому из данных направлений уже сформирован фундамент для усовершенствования. Смешение управления с участием в производстве, рынке породило коррупцию, лоббирование. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов отошли на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных установок для аппарата органов исполнительной власти ОИВ стал чисто формальным. В случае если проследить статистическую нагрузку решений органов общей компетенции правительств и администраций , а также отраслевых и ведомственных структур, то можно увидеть гипертрофию внимания к перестановке руководителей органов, к вопросам лицензирования, условиям вывода производственных структур из-под влияния государства. Налицо ситуация обороны и уступок, ослабление рычагов управления. Можно вести речь о сокращении государственного сектора экономики и социальной сферы; обеспечивать управление на уровне корпоративных структур. Но остается национальный интерес, престиж и уровень жизни населения. При ужасающей дискретности структур управления по каждому отдельному вопросу создаются комиссии и советы и непрерывном сужении сферы государственного ведения важно осознать, с помощью какого аппарата реализуется воля государства, кто в ответе за результат, в каком состоянии работает система исполнительной власти. Результативность механизмов государственного воздействия на общественные процессы. Какими средствами обеспечены единство, целостность и авторитет системы ОИВ? Даже повышение заработной платы не сулит гарантированного исхода. Свифт в "Гулливере" неслучайно ставил проблему "с какого конца разбивать яйцо? Функциональная проблема управления одновременно политическая, научная, организационная, технологическая, правовая. Средства обеспечения разграничения и связанности функций ОИВ по вертикали и горизонтали системы включают все перечисленные подходы к ее решению. Самое интересное для нашей ситуации состоит по сути в том, что страна по воле судеб как бы предприняла путешествие во времени и по многим проблемам общества не в будущее, а в прошлое. Экономику захлестнул процесс первоначального накопления капитала с приоритетом финансового капитала, хотя наличествуют и элементы их смешения. Банки приобретают предприятия, а крупные корпорации организуют собственные банки. В аппарате управления сложилась ситуация коррупции чиновничества. Последствия не замедлили сказаться. Многопрофильные холдинги не справляются с управлением. Идет дробление капитала и управления. Именно такая же ситуация захватила и государственный аппарат. Сложилось смешение управления производством, с рынком. Создалить угроза и реальность коррупции и лоббирования. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов и человека стали отходить на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных ориентиров для аппарата стал чисто формальным. Это усложняет веер направлений деятельности государственного аппарата, содержание функций и полномочий ОИВ, но другого пути нет. Ранжирование и классификация функций, их нормальное правовое оформление - важнейшая задача административной реформы. Оценивать результаты начатой реформы и государственной политики в ориентации на укрепление связи с крупным капиталом, вовлечение его в социальную сферу интересов общества пока рано. При этом такой поворот следует оценить весьма позитивно. Важно знать, что большое внимание в ходе обсуждения реформы уделяется структурным вопросам. И в первую очередь на уровне федеральных органов исполнительной власти ФОИВ. Следует сократить число министерств и ведомств, перенести исполнительскую работу на уровень федеральных агентств, сформировать и обеспечить контрольно-надзорные структуры и механизмы. К примеру, сочетание науки и технологий с промышленностью в одном министерстве обязательно повлечет за собой упор на прикладной аспект науки. Экономическое развитие страны, выявление парадигмы и определение стратегий не может быть ориентировано только на рынок. Страна не имеет необходимой аналитической, статистической и иной социологической основы для выбора альтернатив. Эти функции не развиты в современном управлении. Количество видов структур ОИВ и их консультативно-справочного аппарата требует дополнительной проработки. Решение о взаимодействии министерства и федерального агентства в общей форме получило оформление в серии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, принятых в июне-июле г. Федеральное агентство - самостоятельный орган исполнительной власти и одновременно орган, находящийся в системе министерства и его контрольных функций. К примеру, в сфере ведения Министерства образования и науки создано Федеральное агентство по науке. Его функции определены лаконично: В стратегическом плане при организации и установлении правового статуса федеральных агентств ряда отраслей управления, стоит учитывать достаточно часто звучащие высказывания о возможном их выводе за пределы государственного аппарата. Возникает и еще вопрос: Пока проблема информационного взаимодействия и функциональных связей не проработана. Стоит сказать, для отдельных агентств определены профильные задачи по работе с определенными информационными ресурсами и использование их в ограниченной сфере отношений. К примеру, Федеральное агентство по науке, согласно постановлению Правительства от 6 апреля г. Этот орган также "осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в т. Вопрос о взаимодействии с организациями государственного сектора пока остается открытым. Это существенно сужает пространство взаимодействия ОИВ со всей инфраструктурой в широком понимании. По проблеме взаимодействия всех публичных и частных структур, и не только экономики, но и всего социально-культурного сектора, сталкиваются две методологии. С одной точки зрения, государственный аппарат осуществляет услуги, а они оказываются только по требованию пользователя. С другой - государство переходит на программно-целевое управление с привлечением негосударственных структур к партнерству в осуществлении публичных функций. Как совмещаются данные модели? Структура без баланса компетенции ее составляющих и всего правового поля по вертикали, горизонтали системы в целом, без обоснования блока отраслей экономики, отраслей социальной сферы и представительства их интересов в государственной власти, работать не сможет. Пока сформировано десять отраслей государственного управления. В каждой имеются подотрасли в составе федеральных агентств. Как они взаимодействуют с отраслями экономики и социального строительства, еще крайне важно понаблюдать. Здесь много проблем, связанных с состоянием документирования, делопроизводства, документооборота и всей информационной дисциплины в государственном аппарате. Только намечаются пути работы по принципу "одного окна" не для граждан, а для органов исполнительной власти и местного самоуправления. Корпоративность, удельность еще превалирует. Нет должного правового регулирования права на информацию для всех видов субъектов. Принятие Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" не снимает проблемы разделенности органов государственной власти на корпоративные структуры. Но нельзя не заметить и положительных сдвигов. Начата работа в области формирования общегосударственных ресурсов на базе различных кадастров, реестров, классификаторов. Здесь крайне важно обратить большее внимание на решение общегосударственных задач, в т. Пока заметна склонность к регистрации стандартов в масштабе отдельных предприятий. Проблема информационного обеспечения функциональной стельности аппарата требует сетевого оформления обмена информацией; только при данных условиях возможна экономия и эффект от применения информационных технологий. С удовлетворением можно отметить, что вопросу об упорядочении деятельности с документами, об информационном обеспечении потребностей аппарата уделено серьезное внимание в новом регламенте Правительства Российской Федерации и в Стоит сказать - положении об аппарате Правительства Российской Федерации, а также в Стоит сказать - положении об Администрации Президента Российской Федерации. В системе исполнительной власти обращается множество видов информации и различных категорий по доступу и открытости. Обеспечение правового режима данных ресурсов и их рациональное использование в процессе управления - задача и организационная, и правовая. При этом до позитивного и эффективного решения данных вопросов далеко. В случае если судить по первым комплектам документов, определяющих правовой статус ФОИВ, то вопрос об информационной основе взаимодействия данных органов между собой и с иными структурами пока остается в тени. Не стоит забывать, что важная часть информационного ресурса исполнительной власти - правовая информация. Умение распорядиться данным ресурсом в процессе деятельности ОИВ - задача сложная. Открытость, прозрачность, доступность информации должны сочетаться с условиями безопасности общества и государства, включая и информационную безопасность. Для наведения порядка в состоянии правовой информации в нормативно-правовом секторе правовой информации в области правоприменительной практики управленческой и правоохранительной за последние два года осуществлена большая работа по организации мониторинга права. Речь идет об отслеживании и анализе динамики законов, других актов российского законодательства и актов, принимаемых органами исполнительной власти. Еще одна сторона использования информационных и иных ресурсов связана с обеспечением информационной безопасности. В правовом отношении она покоится пока исключительно на ограничениях и выработке средств защиты информации. Напомним, что бодро начатая Федеральная целевая программа "Электронная Россия" гг. Так жизнь подтверждает, что включение ресурса информационных технологий в систему исполнительной власти должно рассматриваться как часть, элемент административной реформы. Информированность общества и граждан о деятельности не только государственного аппарата, но всех социально значимых структур общества по-прежнему ожидает большего государственного внимания. Не соблюдаются и правила Европейского союза о прозрачности финансовых источников для СМИ. Проблема управления печатью и телерадиовещанием даже крупными чиновниками рассматривается как особая сфера бизнеса. Проблемы духовности, гуманизации общества, его сознания, воспитание чувства ответственности за интеллектуальный потенциал нации пока не находятся на первом месте в деятельности данных управленческих структур. У пользователя информационными системами нет доверия к полноте и достоверности информации. Мы не затрагиваем вопросов о государственной службе как важнейшем институте государственного управления. Этой проблеме посвящается специальная глава данной работы. Но одним или несколькими законами "против" дело не поправишь. В такой эволюции имеют значение не только знания, опыт, но и более совершенная организационно-правовая основа связи государственной службы с непосредственными задачами государственного управления. Представляется, что институт государственной службы чрезмерно ориентирован на разрешение внутренних проблем структуры, условий прохождения службы, продвижения по службе и т. Категория служащих "В", а порой и "Б" в системе государственного органа сегодня работает в правовом вакууме. Только общие законы не могут создать основу для ответственной деятельности структур ОИВ. Необходимо нормативное закрепление процедур для осуществления определенных функций органов государственной власти. Нужен федеральный закон, со временем и кодекс, об административных процедурах. Его решение требует выработки теории и методологии подхода к регулированию отдельных направлений в деятельности органов исполнительной власти и процедур по каждой из функций органов исполнительной власти и их подразделений. Нормативное закрепление наиболее важных производств в области управления, включая делопроизводство, контроль, подготовку проектов решений, может повысить значимость действующего законодательства. Нужны индикаторы эффективности работы органов исполнительной власти и для министерств, и для других ФОИВ и ОИВ субъектов Российской Федерации, и для отдельных категорий служащих сообразно их участкам работы. Административная реформа, поскольку она получила формальный ход, должна ответить на все данные вопросы. Только при данных условиях может работать система данной ветви власти. Расширение пространства управления, сокращение времени за счет новых технологий, усложнение внешних функций под влиянием факторов глобализации создают совершенно новые требования и условия для государственной мысли и деятельности. Решение данных проблем находится в поле деятельности политологов, государствоведов и юристов. Практика показывает, что административная реформа - явление перманентное. Дискуссионное исследование действующего и перспективного законодательства. История и современность, проблемы и перспективы развития - Хаманева Н. Становление системы исполнительной власти в России Глава II. Функции, методы и формы деятельности органов исполнительной власти Глава III. Президент Российской Федерации и исполнительная власть в России Глава IV. Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти Глава V. Исполнительная власть и судебная власть. Соотношение, взаимодействие Глава VI. Федеральные органы исполнительной власти Глава VII. Проблема единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами Глава VIII. Система исполнительной власти субъектов Российской Федерации Глава IX. Государственная служба и исполнительная власть в переходный период Примечания Глава I. Становление системы исполнительной власти в России. Административное право России - Д. Часть вторая - Авторский коллектив. Административное право России - А. Концепция становления и развития административного права в России - Н. Интеллектуальные права на материал - Исполнительная власть в России. Вся информация в том числе и "Глава I. Становление системы исполнительной власти в России" собрана из открытых источников, либо добавлена пользователями на безвозмездной основе. Для полноценного использования размещённой информации Администрация проекта Зачётка. Исполнительная власть в России. С Юридический репозиторий Зачётка. Государственная служба и исполнительная власть в переходный период Примечания.
Цели человека примеры
Стихи малышка дочка
М размер какой на китайском
Техническая характеристика маз 544069
Технические характеристики телефонов lenovo
Прямой морской узел схема
Как рассчитывается размер пенсии по инвалидности
Стабилизатор для камеры gopro
Как почистить механическую клавиатуру
Найдите простое односоставное предложение
Хиты золотой лихорадки
Нашествие 2017 расписание выступлений по дням официальный
Как увеличить память на айфоне
Бухгалтерский баланс форма 1 бланк 2015 заполненный
Бюро переводов прима