27. Оценка эффективности государственного и муниципального управления, общественные институты ее применения. Факторы эффективности государственного и муниципального управления.
Эффективность государственного управления
Теоретические проблемы оценки эффективности государственного управления
Актуальность оценки эффективности государственного управления проявляется в условиях постиндустриального общества. Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедрение нововведений во все большей степени стало зависеть от достижений теоретического знания Постиндустриальное общество предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов. Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления. Объектом исследования является эффективность государственного управления, а предметом исследования - система критериев оценки эффективности государственного управления. Цель исследования - установление системы направлений и показателей оценки эффективности государственного управления. В соответствии с данной целью сформулированы следующие задачи исследования:. Приходится констатировать, что XX век, несмотря на войны, революции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не утихает дискуссия между либералами и этатистами, сохраняются односторонние трактовки государства как машины насилия, орудия подавления. Государство нередко рассматривается как собственность тех политических сил или лиц, которые в нем наделены в данный момент властью. Немало пишется о государстве и как о структуре благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро. Самым печальным в данном вопросе служит то обстоятельство, что несмотря на десятилетие принятия Конституции Российской Федерации, которая провозгласила, что в стране учреждается демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления ст. Автор концепции кратологии считает, например, что государство - это совокупность официальных органов власти в той или иной стране, основное учреждение или способ политико-правовой организации жизни общества во главе с единоличным или коллективным правителем. В "Юридической энциклопедии" сказано, что государство есть "способ организации классового общества" Объективным выражением государства является совокупность представительных, исполнительных и судебных государственных органов, образующих государственный аппарат". Почему-то большинство исследователей - юристов, политиков, экономистов, социологов - сводят государство к олицетворяемой им государственной власти с соответствующей системой органов структур , забывая или игнорируя тот факт, что такая власть возможна лишь благодаря государству и является производной от него. Конечно, в истории не все и не всегда бывало так, но речь-то идет именно о современном демократическом государстве. И пора бы уже попрощаться с прошлыми трактовками государства, особенно в России, где оно было либо самодержавным имперским , либо орудием партии советским , если мы всерьез думаем идти в будущее. Необходимо твердо определить, что государство представляет собой многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными гранями аспектами в зависимости от той его стороны, которая связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, поведением, действием и т. Причем каждое проявление государства имеет смысл, поскольку оно несет в себе что-то от его сущности. Государство прежде всего предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно повязано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной своей территории. Кстати, это признавалось еще в г.: Государство имеет ограниченное поле деятельности и влияния в обществе, о чем нельзя никогда забывать. Оно объединяет людей, проживающих на известной очерченной государственными границами территории и обеспечивает их взаимодействие между собой. В это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы, средства, предметы природы и общества, но государство связано со взаимодействием людей и через них организует и регулирует производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы. Государство - это территориальная организация людей, что имеет концептуальное значение. Во-первых, тем самым преодолеваются родоплеменные "кровные" взаимосвязи, и они заменяются на сугубо общественные. Во-вторых, создается структура, которая выступает по идее! Исторически государство ведет к новому сообществу людей, где действуют иные идеалы, ценности и цели. Вся специфика, имеющая сущностный смысл, состоит здесь в том, что государство особым, юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. К сожалению, он до сих пор не получил того авторитета и поддержки, которых заслуживает. Ведь институт гражданства в юридическом правовом смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству его законам и механизмам их защиты равноправными. Формируются предпосылки для свободного развития и самореализации человека, ибо укрепляется его статус, который даже в худшем случае как-то гарантируется государственной властью. Институт гражданства как правовая связь человека с конкретным государством, фиксирующая определенные обоюдноответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления. В силу того, что государство объединяет людей, проживающих на его территории, в том числе лиц без гражданства, а также иностранцев граждан других государств , оно объективно выражает общие для всех, "снятые", интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей. История знает немало примеров противного, когда по вине бездарных правителей или по злому их умыслу государства противостояли своим гражданам, что, как правило, не способствовало их долговечности, и они разрушались. Постоянная сопровождающая историю государства проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту золотую середину, которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала простор его активности и творчеству, а с другой - вводила в общество определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое-кому кажется оно само ничего не производит , а создает и поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, духовных и социальных продуктов. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления. Следующий момент, придающий государству особый статус в обществе, заключается в том, что именно и только через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая 8воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты правила поведения и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательствование и принуждение при его реализации. Конечно, существуют проблемы и противоречия в выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством даже посредством референдумов , в распределении общей властной воли "по горизонтали" и "по вертикали", в соотношении общей воли и свободы личности, в адекватности общей воли общественным потребностям и интересам, в осуществимости этой воли и по многим другим аспектам. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления а иных не дано , в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности. Сущность государства определяется также тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат - совокупность людей с соответствующими средствами , профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений норм в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, то есть связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая - поддерживает внутреннюю правопорядок и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом. Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления. В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Вследствие длительного действия самодержавно-вождистского режима государственного управления в сознание многих людей крепко вошло представление о том, что государство отдалено от общества, стоит где-то "высоко" над ним и сверху, чуть ли не с небесных вершин посылает на общество людей свои "великие" решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы "верховную" власть превратили в нечто сверхъестественное, "богоподобное", доступное лишь "особым" людям с надчеловеческими качествами. Многие из подобных заводили государства в тупик, что не мешало причислять их к сонму святых. Между тем, наверное, каждый согласится с тем, ибо такова реальность, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются туда тоже им. Государство "идет" от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты, по крайней мере в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование возможно большее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу, а степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института. И еще об одном моменте, отличающем именно государство, нельзя не сказать. Государство представляет объединенное им общество людей в качестве целостности "закрытой" структуры на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств их органов в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка. Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Иными словами, государство есть 10публичная и легитимная нормативно выраженная властная сила общества. Можно добавить, организованная сила общества, но властная сила потому и является таковой, что она организована. Драма человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и, наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют центральное направление теоретических и практических политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования. Следует сознавать сложную диалектику государства и формируемых им государственных явлений. Само государство есть плоскостная горизонтальная система, объединяющая всех входящих в него людей. Так было даже в эпоху абсолютизма, ибо подданные входили в государство, олицетворяемое правителем, и обязаны были его содержать и защищать. Именно объединение людей создавало государственную власть, и чем этих людей было больше, тем сильнее была власть. Любой диктатор потому и диктатор, что есть на кого опираться. Реализация государственной власти осуществляется через государственный аппарат, который имеет вертикальную иерархическую структуру с соответствующим руководящим звеном. Над плоскостной системой надстраивается пирамида государственной власти, которая призвана повседневно управлять делами государства. Если сюда добавить государственную службу, представляющую собой порядок ведения властеотношений и государственного управления, то становится очевидным, насколько внутренне напряженным и противоречивым по своим элементам и взаимосвязям является государство. Значит любое его одностороннее толкование, отрыв его от общества, людей, превращение лишь во власть и пр. Государственное управление как область исследований, научная дисциплина и дисциплина специализации появилась в нашей стране сравнительно недавно - в начале х гг. Можно утверждать, что теоретические основы науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений. Основное понятие дисциплины - "государственное управление" не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях. В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, то есть как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода исследователь В. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства через систему своих структур на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Аналогичное определение дает Н. Автор рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В узком, специальном значении термин "государственное управление" характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, то есть сферу деятельности исполнительной власти. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно- распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной представительной власти. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно- государственного аппарата. Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов. По нашему представлению, государственное управление не следует ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления. На основе данного подхода мы разделяем позициию авторов Д. Игнатова, рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. С точки зрения неолибералов допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Представляется, что противопоставление понятий "регулирование, и "управление" вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина "регулирование" - управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия "регулирование" на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости. Понятие же "управление" обозначает преимущественно внешнее исходящее от субъекта целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр. Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет. Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция и где без государственного вмешательства не обойтись. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций данных публичной властью. Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации бюрократии , гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления. Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют "формированием повестки дня". Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль за принятием решений, и за их выполнением по объемным показателям, посвоевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т. В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Обобщая сказанное, можно согласиться с позицией автора Н. Глазуновой, которая характеризует государственное управление следующим образом:. Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода "нервной системе" общественного организма. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество и на другие 30сообщества в рамках проводимой государством международной политики. Законы, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп. В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Узкое толкование государственного управления связано с деятельностью государственных органов исполнительной власти. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность легитимность , а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки: В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном федеральном , так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества. Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента. Однако любая наука точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности "отношение объема предоставленных услуг к стоимости объему ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг" часто также и техническую или организационную составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, то есть отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Множественность значений понятия "эффективность" и трудности его однозначного определения даже в рамках конкретного анализа отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект. Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления. Приверженцы "классической школы" нередко трактовали "эффективность" как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или "классической", парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. Демократия должна быть состоятельной, способной able. Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок". При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Не случайно поэтому возникло выражение "gospel of efficiency" Евангелие от эффективности , подчеркивающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффективности, когда в "термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл", оказался предметом особого интереса многих исследователей. Уалдо в экзальтированном увлечении эффективностью усматривал секуляризацию, материализацию протестантского сознания. Саймон писал, что эффективность по сути является "modus operendi организации" и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, "каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно". Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях и соответственно инструментами повышения эффективности их работы административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала например, установить "эффективную" структуру или упразднить "неэффективную". Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить "количественную рационализацию", облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат выпуска. Однако, как уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бортом исследований. Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов. Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений. Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями инновациями здесь весьма ощутим. Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный. Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические мотивационные , так и структурно-. В ходе исследования эффективности государственного управления были установлены шесть критериев, которые используют зарубежные учёные для оценки:. Во-первых, критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Во-вторых, недостаток способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. В-третьих, он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Оценка эффективности государственного управления представляет собой самостоятельную сложную проблему для теории административно-государственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, результат организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначен для конкуренции. В этих условиях довольно трудно найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, контролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности. Исходя из поставленной цели и задач оценка эффективности государственного управления основывается на двух ключевых принципах:. В рамках российских практик используются оценки качества институтов исполнительной власти на основе как конечных, так и непосредственных результатов. В частности, для оценок хода административной реформы экспертами была предложена методика оценок хода административной реформы, ориентированная на анализ институтов исполнительной власти с точки зрения эффективности их организации, результативности администрирования, рациональности применяемых механизмов. Такой подход в целом отвечает потребностям административной реформы и может дать информацию для выработки упреждающих управленческих решений, для создания критериев оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Однако данная система оценки ориентирована на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные направления. Оценки качества госу- дарственного управления. Основы теории государственного управления: ЗАО "Издательство "Экономика", Главная Цены Заказать Статьи О проекте. Home Доклад Основы права Эффективность государственного управления: Заказ работы Нужна авторская работа? Все для успешной учебы.
Любой переход из одного общественного состояния в другое есть не просто сбрасывание, забвение прошлого, отжившего и не оправдавшего себя, но одновременно впитывание, использование того, что носило общечеловеческий характер, отличалось рациональностью и эффективностью, было бы способно дальше служить обществу. Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Таким образом, государство, как субъект управления, осуществляет управляющее воздействие на общественную жизнедеятельность людей, тем самым, образуя активные взаимосвязи между государством и обществом, которые, на наш взгляд, есть не что иное, как результат реализации целей, поставленных перед государственным управлением. Необходимость всестороннего исследования проблемы оценки и повышения эффективности государственного управления не вызывает сомнения, так как любое общественное явление, оказывающее какое-либо воздействие на общественные отношения, целенаправленно и нецеленаправленно будет подвергаться оцениванию со стороны общества. Однако для того, чтобы оценить эффект, приносимый государственным управлением, нужны известные критерии оценки, так как в обществе весьма распространенными являются субъективистские подходы к государственно-управленческим явлениям. Критерии эффективности, по мнению Г. Атаманчук, представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т. По мнению же некоторых авторов, эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление, то есть в качестве единственного критерия использовать экономические показатели. Однако, на наш взгляд, такая оценка не всегда объективна и обоснованна, поскольку результат управления, во-первых, не всегда выражается прибылью; во-вторых, приводит к непосредственному и опосредованному результатам; в-третьих, может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т. Множество критериев оценки эффективности государственного управления можно разбить на определенные группы. Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, то есть совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития как общенационального, так и регионального , а с другой — дают возможность видеть и измерять достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения осуществления, реализации искомых назревших потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить самое главное: Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрированной составляющей, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны и т. Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. Этой цели служит следующий класс критериев — критерии специальной социальной эффективности государственного управления, к ним относится, во-первых, целеориентированность иными словами, целесообразность, целевая обоснованность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе; ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, то есть на обработку и прохождение управленческой информации от "входа" до "выхода" в государственно-управляющей системе в целом в государственном аппарате , соответствующих подсистемах и организационных структурах; в качестве третьего критерия специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур, так как именно от того, какие методы, средства и ресурсы используются для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практической реализации; четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. От сложности той или иной организационной структуры непосредственно зависит ее внутренняя жизнедеятельность реализация внутренних функций и формирование управляющих воздействий осуществление внешних функций. Чрезмерное усложнение структуры субъекта государственного управления затрудняет движение и обработку управленческой информации, так как необходимо пройти массу согласований для принятия того или иного управленческого решения. Атаманчука, координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. С этим утверждением трудно не согласиться, да и к тому же за примером далеко ходить не надо, достаточно лишь обратиться к критике авторитарной советской бюрократии, которая особое внимание обращала на чрезмерную громоздкость и усложненность государственного аппарата, снижавшие уровень рациональности и эффективности государственного управления; пятый критерий отражает общие экономические, социальные, технические и др. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. С точки зрения В. Козбаненко, процесс оценки эффективности государственного управления опосредуется через оценку эффективности государственного управленческого решения, под которым он понимает совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся на стадии реализации. Однако, вне зависимости от выбираемого подхода, невозможно отказаться от использования показателей критериев , на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления. По мнению вышеназванного автора, существует реальная возможность выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Вышеизложенная точка зрения не сужает и не искажает границ изучаемого явления, а потому имеет полное право на существование, кроме того, такой анализирующий, в своей сущности, подход позволяет дифференцировать сложное социальное явление, восприятие и познание которого крайне затруднительно на более простые составляющие. Многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, а потому необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий. На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей признаков. Существует несколько основных типов оценок эффективности государственного управления: Задача же оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить: Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований. Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы: Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т. Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели, как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений например, откликов на реформы , имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления последствий изменения , на сферы государственной и общественной жизни. Подводя некоторые итоги вышесказанному, необходимо отметить, что использование в процессе оценки совокупности выработанных наукой критериев, при помощи которых можно раскрыть, а в дальнейшем и проанализировать значимые проявления исследуемого социального явления, позволяет емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами. Полученные таким путем результаты оценки эффективности государственного управления впоследствии должны способствовать поиску и реализации важнейших путей повышения эффективности государственного управления. Повышение же эффективности государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Переходя к заключительным положениям, необходимо заметить, что оценка эффективности входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В Казахстане оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований эффективности государственного управления и управленческих решений во все органы государственной власти на всех уровнях с целью разработки и проведения адекватных и объективно обоснованных мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного управления. Теоретические проблемы оценки эффективности государственного управления К содержанию номера журнала: К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести: К содержанию номера журнала:
Полировать машину болгаркой
Фитнес алекс расписание
Сколько километров от саратова до казани
Синдром отмены алкоголя лечение
Утро зимой стих