Понятие территориальной организации государственной власти

Понятие территориальной организации государственной власти.md

Понятие территориальной организации государственной власти - Вы точно человек?

Территориальная организация государства и ее составляющие
§ 4. Территориальное устройство государства
55. Понятие и основные формы территориальной организации государства.
Тема 7. Организация власти в субъектах РФ
курсовая работа Понятие и признаки государства
Лекции - Конституционное право зарубежных стран - файл 1.doc

Государство объединяет разнородные в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях социальные общности, поэтому возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. Управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из центра достаточно трудно, что предполагает создание довольно сложной системы управления. Устойчивость государственных институтов, всей политической жизни общества во многом зависит от формы государственного устройства. Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством и его составными территориальными единицами. Важно уточнить, что территория — один из основных признаков государства и важнейший элемент познания сущности государства как формы политической организации общества — представляет собой фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления, направленный на успешное решение проблем рациональной организации государства. Под территориальной организацией следует понимать определенные правила обустройства как составных частей государственной территории, так и государства в целом; при этом территориальная организация государства обеспечивает установление соответствующих взаимосвязей между территориальными единицами, а также осуществление публичной власти на основе деления территории. Когда мы говорим о территориальной структуре государства, то имеем в виду, прежде всего, форму территориальной организации власти. Территориальное устройство государства — это, с одной стороны, форма территориальной организации власти, а с другой — система взаимоотношений государства как целого с его составными частями территориями. Характер этих взаимоотношений определяет две основные формы государственно-территориального устройства: Третья форма государственного устройства — конфедерация — это уже не территориальное объединение составных частей государства, а обычно объединение суверенных государств, которые обладают собственным территориально-государственным устройств ом. Политике-территориальное устройство государства это способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Большинство государств мира имеет унитарное территориальное устройство. Унитарное — единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционирует единая система законодательства, единая правовая и денежная системы. Унитарное государство характеризуется централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных самостоятельных государственно-территориальных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное устройство. Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства — централизованные и децентрализованные унитарные государства. В централизованных унитарных государствах подчинение регионов центру осуществляется через должностные лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию. В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, поэтому их правовые отношения строятся на началах децентрализации. Такими унитарными государствами являются Великобритания, Испания, Италия, Новая Зеландия, Япония. Нередко современные унитарные государства делят на государства с симметричным и асимметричным территориальным устройством. Государство с симметричным административно-территориальным устройством характеризуется тем, что его территориальные части имеют равный политико-правовой статус. Например, воеводства в Польше или области в Белоруссии равноправны. В государстве с асимметричным административно-территориальным устройством его территориальные части имеют различный политико-правовой статус. Такие характерные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами. Асимметричный статус имеют и многие регионы Испании Каталония, Галисия. В последние годы Италия, Испания, Нидерланды и Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно-территориальном устройстве отдельные элементы федерализма. В современных унитарных государствах нередко существует несколько звеньев административно-территориальных единиц в зависимости от численности населения и территориальных размеров государства. Существует двухзвенное, трехзвенное и четырехзвенное административно-территориальное деление. Обычно самыми крупными территориальными единицами являются губернии, области, провинции; эти территориальные единицы делятся на округа, районы, уезды и т. Некоторые небольшие государства вообще не имеют административно-территориальных делений. Территориальную организацию федеративного государства можно рассматривать как систему, состоящую из следующих составных частей: Принято считать, что в условиях федерации как на уровне центра, так и территориальных частей присутствуют основные структурные элементы государства: При этом наличие данных элементов гарантировано нормами конституционного права и они не могут быть произвольно ликвидированы центральной властью. Федерация — это, прежде всего, комплекс территорий, имеющих специфические признаки, характеризующие само государство. Но эти территории не являются государствами, они госу-дарствоподобные, так как представляют собой территориальные единицы государства их обычно называют государственно-территориальными образованиями и не имеют суверенитета, т. Федеративное государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц — субъектов федерации штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство. В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т. Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко двойного гражданства, двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая — общенациональные интересы. Выделяется три наиболее известные формы федерации: При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации. Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации. Известны также две основные формы образования федераций: Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава. В мире сложились два основных принципа построения федерации — национально-территориальный и территориальный. Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем военных, энергетических, финансовых и др. Конфедерацию нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Конфедерации обычно недолговечны — они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. Федерализм — это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов. К сущностным признакам федерализма относятся: К основным принципам федерализма относятся: Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации. Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям: Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В связи с этим при рассмотрении проблем политико-территориального устройства республики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения — административно-территориальными образованиями; автономную область и автономные округа — национально-территориальными образованиями. Такая характеристика вызвана тем, что политико-территориальное устройство современной России основано на двух взаимосвязанных принципах — национально-территориальном и территориальном. С правовой точки зрения эти различия в названиях республика, край, область субъектов Федерации не могут служить основанием для того, чтобы считать, что субъекты РФ имеют какие-либо различия в статусе и полномочиях, так как они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в соответствии ч. В этих различиях названий некоторые усматривают неравноправность субъектов РФ и даже асимметричность конституционного статуса субъектов РФ. Однако, в частности, в ч. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравенства субъектов с неизбежными взаимными конфликтами как между ними, так и с федеральными органами. Говоря о субъектах Федерации, изначально имеют в виду их равноправность, иначе не может быть полноценной федеративной системы. Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного уставного регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ. Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Единообразие применения принципов территориально-политического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации республика, край, область и т. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов. Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов. Учитывая многонациональное Российской Федерации, это самоопределение может быть реализовано в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т. Поэтому реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства. Принцип равноправия народов подтверждается ст. Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития. Существует взаимосвязь между правами и свободами личности и правами и свободами народов. Не может быть свободным тот народ, в котором подавляются права человека, как не может чувствовать себя свободным человек, если попираются права его народа. Закрепление в Конституции получил принцип самоопределения народов. Невозможно представить организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политического представительства. Основным инструментом реализации принципа представительства являются политические партии и выборы. Большинство государственных институтов, принимающих ключевые для государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов. Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому выделенные выше критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности, а некоторые из них просто неприемлемы. Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные уставные суды с довольно ограниченными полномочиями. Различные виды субъектов РФ республики, края, области, автономные образования, города федерального значения и некоторые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно-правового статуса делают Россию асимметричной федерацией. Многонациональный состав населения, огромная территория с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с угрозой распада Российского государства — все это обусловливает специфику федеративного устройства России. По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства. Особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные общетерриториальные и национальные национально-территориальные начала. Особенность современного российского федерализма состоит в том, что это — сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с октября г. Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация — самая большая в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9—13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов. Российская Федерация — асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные положения: В соответствии со ст. Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов — их двойная правосубъектность: Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования. Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции ч. Исходя их этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики. Первый этап — — гг. Он характеризуется развитием тенденции децентрализации и стремлением выйти из состава Российской Федерации ряда субъектов РФ. Определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта г. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране. Второй этап — 12 декабря г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей. Особенностью данного этапа является несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяют свои системы государственной власти и политические режимы парламентский, президентский , выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации Татарстан способствуют стабилизации ситуации в стране. Третий этап — 15 февраля г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Четвертый этап —конец г. Массовое подписание Федеративных договоров. В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений. Пятый этап — г. Шестой этап начался в г. Седьмой этап развития федеративных отношений наступил в г. Были внесены изменения и дополнения в Закон от 6 октября г. Федеративное государство предполагает существование как минимума двух уровней власти: Для Российской Федерации как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней государственного управления: Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями власти — признаком ее децентрализации. Система государственной власти в России имеет два уровня — федеральный и региональный. Конституция регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти и исключительные полномочия региональных органов государственной власти, так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти. Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно, поскольку в России гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ являются Конституция, федеральные законы, конституции уставы и законы субъектов Федерации. Конституция определяет основные принципы, на которыхдолжна строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ: Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно. Закон от 6 октября г. Конституцией уставом субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по взаимному соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Специфику организации государственной власти в субъектах РФ определяет распределение полномочий исследуемого уровня управления по горизонтали, механизм взаимного сдерживания и контроля, способ формирования и политическая ответственность исполнительных органов власти и высших должностных лиц субъекта РФ. Именно это характеризует форму правления в конкретном регионе в рамках известных трех моделей организации власти: Законодательный орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Законодательный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Наименование законодательного органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией уставом субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ избираются гражданами России, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин России, обладающий в соответствии с федеральным законодательством, конституцией уставом и или законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются федеральным законодательством, конституцией уставом и законами субъекта РФ. Большинство законодательных органов субъектов РФ являются однопалатными, лишь в некоторых республиках законодательные органы власти состоят из двух палат. Законодательные органы субъектов РФ формируются в ходе специальных выборов на основе мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией уставом субъекта РФ. Численный состав депутатских мандатов колеблется от 11 в Таймырском автономном округе до депутатов в Республике Башкортостан. Срок полномочий депутатов законодательного органа устанавливается конституцией уставом субъекта РФ, но не может превышать пяти лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Управление и распоряжение средствами бюджета субъекта РФ в процессе его исполнения законодательным органом, отдельными депутатами или группами депутатов не допускаются. При этом полномочия законодательного органа субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются. Правомочность заседания законодательного органа определяется законом субъекта РФ. Заседания законодательного органа являются открытыми, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ: Постановлением законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ:. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ в установленных конституцией уставом субъекта и законами субъекта РФ пределах и формах осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией уставом субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица либо при наличии заключения указанного лица, которое представляется в законодательный представительный орган государственной власти субъекта РФ в срок не менее 20 календарных дней. В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный представительный орган субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа. Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Законодательный представительный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу руководителю высшего исполнительного органа субъекта РФ в случае:. Данное решение влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им органа. В случае отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа субъекта РФ. Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной власти Российской Федерации. Органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти, что обусловливает их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в государстве и регионе. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ. Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней. Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта РФ — право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др. Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Правительство имеет два начала: Есть промежуточная модель организации администрации, когда правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом — его статус, скорее, коллегии при губернаторе. Разные модели исполнительной власти субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. В конституциях республик и уставах не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов. В этом случае высший орган исполнительной власти правительство полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан. Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках. Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся:. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта РФ. Если уставом субъекта предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта РФ, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат. Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 декабря г. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта в законодательный орган субъекта РФ проводятся консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение законодательного органа субъекта РФ о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа. В случае, когда субъектом РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа власти субъекта РФ. В случае отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры представленных кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ проводятся соответствующие консультации с законодательным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. По результатам консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта. Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом от 11 июля г. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением законодательного органа и направляется в установленном порядке Президенту РФ. Если право инициировать рассмотрение предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах по формированию законодательного органа субъекта РФ, законодательным органом субъекта РФ рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту РФ направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ. Если уставом субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти субъекта РФ, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется Президенту РФ, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта РФ. Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет. Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается уставом субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. В целом, высшее должностное лицо субъекта РФ имеет следующие полномочия: Если высшее должностное лицо субъекта РФ временно не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией уставом субъекта РФ. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае: Законодательный орган субъекта РФ выражает недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 календарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Исполнительный орган власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение федерального и регионального законодательства на территории субъекта РФ, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти. Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов превышение желательных последствий над нежелательными и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй — экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Атаманчук [20] подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления т. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе и компетенции органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий. Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти. Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях. В теории управления выделяют несколько моделей эффективности: Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности. Эффективность в данной модели — способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования. С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели. Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий. Комплексная модель рассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств. Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:. В модели, предложенной американским социологом Р. Лайкертом, эффективность рассматривается как сложное взаимодействие различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический. Так, по мнению Лайкерта, эффективность определяют три группы факторов:. Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод о том, что каждая из рассмотренных моделей имеет свои преимущества и в тоже время ограничения. Различные подходы к эффективности находят проявление в структурированных комплексах — аспектах организационной эффективности: Функциональный аспект включает производительность; экономичность; адаптивность, т. Структурный аспект эффективности, как правило, связывается с эффективностью целеполагания сравнение нормативных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных результатов с объективными потребностями ; рациональностью организационной структуры распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотрудниками и подразделениями ; соответствием системы управления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления юридические формы, методы и процедуры управления ; характеристиками должностных лиц общекультурными, профессиональными, личностными. Рассматривая организационно-институциональный аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффективности является производной от того, какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизационных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности органов государственной власти будут существенно отличаться от коммерческих организаций, поскольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности. В предметно-целевом аспекте эффективности в зависимости от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды эффективности. С точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект сторона или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система. Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и которым нужно управлять. Оценка эффективности должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служащего, имеющий своим содержанием: Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:. Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев экономичность, эффективность и результативность выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая гибкость. Критерий эффективности — признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности — это определенная мера, позволяющая сравнить: Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках. В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;. Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;. Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции. Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. ИЭС рассчитывался для страны на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной Европы. Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Данная группа показателей эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям [32] ; влияние мер по дерегулированию российской экономики [33]. Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется достаточно четко сформулированных стратегии развития, системы построения целевых ориентиров в органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование административных структур происходит в условиях изменения всей системы государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием комплексной модели управления эффективностью деятельности органов власти, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов, систему оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов. С этим связано также активное использование формализованных оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты. Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности государственных служащих, основанная на системе сбалансированных показателей, должна быть связана с уровнем достижения стратегических и оперативных целей органа в целом, а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных управленческих процедур и операций. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:. Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей. Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы. В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение или отсутствие изменения в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа. Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом правильно и вовремя. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;. По возможности, к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных;. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих;. Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения, необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки. Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате, не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач может вести к повышению прозрачности и быть дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедур оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти. Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам. В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти. На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории. Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории. Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси г. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть — саму основу, объединявшую славянские общины. Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана TV: Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления. Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам , принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов установление опеки приказной администрации над общинами. Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях г. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления. Земская модель существовала в России более полувека, с по г. Масштаб земских учреждений был велик: В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали только зачатки самоуправления. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в г. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В , , гг. В манифесте от 17 октября г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта г. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени г. Возникший кризис власти — двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, — закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом г. Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты: Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления. Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с по г. Ее эволюция также прошла несколько периодов. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в г. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных — уездные органы, делегаты уездных — губернские — и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. Согласно данному Положению и Конституции г. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра. С приходом к власти Н. Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября г. Советской модели местного управления были присущи следующие черты: В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:. Середина х — начало х гг. В этом периоде возможно выделить три направления: С лета г. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября г. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования ст. Закон о местном самоуправлении г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы ст. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах. В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления. Модель местного самоуправления — это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления. Англосаксонская модель местного самоуправления — современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон разрешено лишь то, что прямо предписано ; 7 отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8 осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9 муниципализация многих служб например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета и т. Континентальная модель местного самоуправления — это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов разрешено все то, что не запрещено ; 7 сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8 осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9 муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы. Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач. Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: К ним относятся как обязательные задачи например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор , так и добровольные в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий. В ряде стран Латинской Америки Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем Куба, КНР сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах Индия, Малайзия, Кения получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе. Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета. В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности. Отношения совета с управляющим определяются договором контрактом. Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации. Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий глава исполнительного органа назначается выборным должностным лицом мэром и напрямую подчиняется ему, а не совету. Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам. Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой — рост профессионализма в муниципальном управлении. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность земельную и иную , а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. Изменение функций органов местного самоуправления: Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города. Видоизменение территории местного самоуправления: Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем. Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября г. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом. Так, в основу Закона о местном самоуправлении г. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации. Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность. В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля г. Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления. После подписания 31 марта г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ. Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти. В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности ст. Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии ст. Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами. Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного административного контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами. В качестве базового для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа г. В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления. Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления. Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении г. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Указанный Закон предусматривает различные формы прямого волеизъявления граждан: Данным Законом, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью. Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении г. К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивающие вопросы местного самоуправления. Федеральный закон от 12 июня г. В настоящее время насчитывается около федеральных законов, законов РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше Указов Президента РФ, более постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября г. Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ. Практика применения Закона о местном самоуправлении г. В контексте проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой одноименный Федеральный закон был принят 6 октября г. Он направлен на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией. Ключевые положения Закона о местном самоуправлении г. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. В названном Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство. В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления. Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах РФ. К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной регистрации уставов муниципальных образований. Осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства. В настоящее время с учетом требований федерального законодательства полностью пересматриваются, а зачастую и отменяются региональные законы о местном самоуправлении. Значительные изменения могут претерпеть законодательные акты, предусматривающие наделение отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Закону о местном самоуправлении г. Сегодня можно с уверенностью прогнозировать существенную активизацию работы в субъектах РФ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией. Федеральным законом от 12 октября г. Лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов РФ с осторожностью подходят к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты РФ, по предварительным данным, отодвигают срок реформы до 1 января г. И лишь 14 субъектов Федерации планируют продлить переходный период на более длительный срок — до г. Наиболее значительную роль в правовом регулировании повседневного осуществления местного самоуправления должны играть муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и или должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования. Актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан. Если правовая норма, содержащаяся в указанном акте, не имеет явно выраженного отсылочного или бланкетного характера, она должна применяться всеми субъектами непосредственно, т. Как источник права устав имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике российского государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Признаваемые и гарантируемые Конституцией организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления — именно это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении г. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Поскольку он не в состоянии урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления, для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативно-правовые акты. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется непосредственно в уставе муниципального образования. Устав подлежит обязательной регистрации в органах государственной власти, при этом данная регистрация носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства соответствия норм устава действующим федеральным и региональным законам. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. По возможности, устав должен быть самодостаточным, т. Структура и содержание устава муниципального образования в своей основе определяется требованиями Закона о местном самоуправлении г. Статья 44 этого Закона содержит 10 обязательных положений, касающихся тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования и организации общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др. Степень детализации вопросов в уставе может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например, о местном референдуме, муниципальной службе. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава является его противоречие Конституции и законам РФ, законам субъектов РФ, а также нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию обнародованию после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования обнародования. Такой подход способствует установлению единообразия в статусе и иерархии правовых актов муниципального образования, унификации в системе документационного обеспечения местного самоуправления. В указанном Законе содержатся нормы, предполагающие обязательное принятие более 40 муниципальных правовых актов в форме положений по вопросам организации и деятельности системы органов местного самоуправления, финансовой и экономической деятельности муниципального образования, градостроительства, благоустройства, общественного порядка и безопасности жизни, жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства, участия граждан в осуществлении местного самоуправления и иным вопросам. В настоящее время Центром правовой поддержки местного самоуправления и другими институтами разрабатываются модельные правовые акты по наименее проработанным вопросам: Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества. В Федеральном законе от 28 августа г. Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:. ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;. Несовпадение границ административно-территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти. При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции. Первая тенденция — приближение местной власти к населению. Определяющим здесьявляется наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению. Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения. В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября г. Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов , в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и или через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и или через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и или через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования. Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы: Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации. Следует отметить, что муниципальные образования как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней. В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления — местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах гл. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления. На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования. В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами:. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры. Перестав отвечать за решение производственных задач, органы местного самоуправления принимают на себя ответственность за формирование и реализацию стратегии комплексного социально-экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг. Возникает конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров. Жители муниципальных образований постепенно включаются в систему управления развитием территории, реализуя свои права, интересы и инициативы как граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти. Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум — это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления ст. Федеральный закон от 6 октября г. В соответствии Законом о местном самоуправлении г. Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их проведению. На местный референдум Саратовской области не могут выноситься вопросы: В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие вопросы: Согласно Закону о местном самоуправлении г. Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения. В Федеральном законе от 12 июня г. Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей. Сходы граждан — это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения. Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону о местном самоуправлении г. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление — добровольная форма самоорганизации граждан, т. Народная правотворческая инициатива достаточно актуальная форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения. Для осуществления правотворческой инициативы Закон о местном самоуправлении г. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии издании правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий. Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан — важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни. Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан. Опросы общественного мнения одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную информацию. Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания согласно Закону о местном самоуправлении г. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования. Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня г. Наряду с предусмотренными федеральным законодательством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству. Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Территориальное общественное самоуправление далее — TOC осуществляется на части территории муниципального образования: Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган TOC Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю TOC микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории. Границы территории TOC устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т. Таким образом, на хозяйственную деятельность органов TOC накладываются некоторые ограничения. Так, органы TOC вправе: Органы TOC вправе использовать земельные участки на территории TOC под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей ;. Таким образом, особенностью статуса органов TOC и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы TOC иногда ошибочно относят является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы. Органы TOC избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов TOC могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Решения собраний, конференций TOC в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц. Органы TOC обязаны иметь устав TOC. Требования к уставу TOC определены в Законе о местном самоуправлении г. Так, в уставе TOC устанавливаются: Законами субъектов РФ закрепляется порядок создания и распоряжения финансовыми ресурсами органов TOC. Как правило, финансовые средства органов TOC формируются за счет следующих источников: Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов TOC, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. И наконец, органы местного самоуправления передают органам TOC финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ, а также с передачей отдельных своих полномочий. Территориальное общественное самоуправление по своей сути — наиболее подвижная и оперативная форма самоорганизации граждан в силу следующих причин: Реализация Закона о местном самоуправлении г. Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:. Статья 34 Федерального закона от 6 октября г. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения — это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Перечисленные полномочия представительных органов — это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены но не сужены. В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает. Структура представительного органа местного самоуправления — внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся: Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы: Исполнительные органы местного самоуправления — органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация мэрия. Местная администрация от лат. К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся: Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции: При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы: Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местномуровне. Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления. Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой, по Закону о местном самоуправлении г. Проблема определения компетенции органов местного самоуправления является одной из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. Кроме того, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции — собственной и делегированной. Собственная компетенция устанавливается законами Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ , а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровня. Делегированная компетенция является государственной компетенцией компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ , переданной местному самоуправлению муниципальному образованию федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно. Важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении г. Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением этих полномочий. Под вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и федеральным законом осуществляется населением и или органами местного самоуправления самостоятельно. Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления поселение, муниципальный район, городской округ в соответствии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:. Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями. Наиболее значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления являются:. Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах. В настоящее время наблюдается несколько тенденций в регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления:. Некоторые законы гораздо шире определяют компетенцию органов местного самоуправления по предмету регулирования данного закона, чем это сделано в Законе о местном самоуправлении г. Это характерно для Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральных законов от 23 февраля г. В законах, принятых после вступления в силу Конституции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно решает соответствующие вопросы. Однако эти пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении г. Немалая часть предметов ведения местного самоуправления, предусмотренных в Законе о местном самоуправлении г. В настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в соответствие с перечнем вопросов местного значения Федеральными законами от 22 августа г. Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя это право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования. В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям. Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц отдельных должностей , звеньев управленческих подразделений и ступеней уровней , наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень уровень управления — совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне. На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из которых являются:. Он предопределяет перечень вопросов местного значения, из которого складываются полномочия администрации. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в том числе, и наличие территориальных структурных подразделений. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. Различные местные особенности — географические, природные, демографические, исторические. Они определяют необходимость создания структурных подразделений, которые не являются типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований. Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др. В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования. Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации: Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия. Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:. Подобные организационные структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми линейными и функциональными структурными подразделениями. Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений. В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования. Департаменты — функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере отрасли ; возглавляются заместителями главы администрации. Управления — относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления. Комитеты — структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации. Отделы — структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции. Сектора — организационно не обособленные структурные подразделения отдела реже — управления , осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени. Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций. В современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан. Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых — проектных программно-целевых структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени. При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий рабочих групп. Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач. При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:. Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации и кадрового переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва сопровождения. С целью обеспечения соответствия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации. Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно-функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования включает в себя анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности. Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования или вносятся коррективы в существующую стратегию , определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу. В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план концепция деятельности местной администрации. На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в соответствии со стратегическим планом концепцией деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации. Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной. Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С этой целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы. Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной администрации. Годовой план администрации — документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации. Ответственным за формирование годового плана администрации является руководитель аппарата администрации, находящийся, как правило, в статусе заместителя главы администрации. Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний. В планы работы администрации, как правило, включаются: Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения. После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации. Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года. Квартальный месячный план представляет собой элемент годового плана. Он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования. Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения. В соответствии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника. Индивидуальные планы являются одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день. Координационные и совещательные органы коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы , образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них. Под финансово-экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. При формировании финансово-экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы: Принципы финансово-экономической самостоятельности закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления ст. Согласно данным нормативным актам, органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами, а финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям. Гражданский кодекс РФ ст. Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях являются: Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных. В настоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества муниципального образования. Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность банкротство такого предприятия вызвана собственником его имущества. Муниципальные предприятия несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы — налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии — бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться: Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов: Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: Согласно Бюджетному кодексу РФ ст. В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении г. Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия: Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования. Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединения усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января г. В соответствии с названным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами например, уставами советов муниципальных образований , советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления. Как высший руководящий орган, он: Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:. КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы. Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с г. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на два года закреплен распоряжением Президента РФ от 22 мая г. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Представительные органы местного самоуправления также могут создавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов ст. Согласно Закону о некоммерческих организациях под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели. Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей в данном случае представительных органов местного самоуправления. Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Закон о некоммерческих организациях ст. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией например, принятие и изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности; образование исполнительных органов; создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации. Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган коллегиальный или единоличный , а контроль за предпринимательской деятельностью — ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях в случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений о нарушении законодательства РФ контролирующим органом, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований позволит на практике более эффективно осуществлять межмуниципальное сотрудничество. Государственное и муниципальное управление: Территориальная организация власти и формы государственного устройства Государство объединяет разнородные в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях социальные общности, поэтому возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства.

Сколько нужно калорий съедать женщине чтоб похудеть
Курс рубля к гривне межбанк
Открытки с днем рождения учительнице в стихах
Сколько сохнет лак для ногтей 4 слоя
Дома по технологии лстк
Болеро крючком со схемами и описание