Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften
Gesetzentwurf der Bundesregierung
E-Government ist die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien.
Der Auftrag zur Erarbeitung eines E-Government-Gesetzes stammt aus dem zwischen CDU, CSU und FDP geschlossenen Koalitionsvertrag „Wachstum. Bildung. Zusammenhalt“ der 17. Legislaturperiode. Er ist Bestandteil des Regierungsprogramms „Vernetzte und transparente Verwaltung“ und seine Erfüllung trägt zur Umsetzung der nationalen E-Government-Strategie bei.
Die elektronische Kommunikation ist im privaten und im wirtschaftlichen Handeln bereits sehr verbreitet. Die Erwartungen an die Verwaltung, den Bürgerinnen und Bürgern, den Unternehmen sowie anderen Verwaltungen elektronische Dienste zu eröffnen, sind daher hoch.
Es ist daher ein Gebot der Bürgernähe, dass staatliche Verwaltungen Bürgerinnen und Bürgern im privaten, ehrenamtlichen und wirtschaftlichen Alltag die Möglichkeiten zur Nutzung elektronischer Dienste erleichtern. Es handelt sich dabei um ein Angebot. Angesichts der nach wie vor unterschiedlichen Nutzungsmöglichkeit und Nutzungsfähigkeiten elektronischer Kommunikationsmöglichkeiten in der Bevölkerung dürfen elektronische Medien nicht die einzige Zugangsmöglichkeit der Bürgerinnen und Bürger zur öffentlichen Verwaltung sein.
Elektronische Verwaltungsdienste können einen bedeutenden Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung und zum Bürokratieabbau sowie zur Schonung der natürlichen Ressourcen leisten. Ungeachtet bestehender Zuständigkeiten ist es möglich, nutzerfreundliche, ebenenübergreifende Verwaltungsdienstleistungen unter einer gemeinsamen Oberfläche anzubieten und sich dabei an den Lebenslagen der Bürgerinnen und Bürger sowie an den Bedarfslagen der Unternehmen zu orientieren. Hierbei kann auch die Verwaltung zu schlankeren und effizienteren Verfahren gelangen. Voraussetzung ist allerdings, dass vor einer Digitalisierung die Prozesse analysiert und gegebenenfalls neu strukturiert werden und nicht lediglich die Papierwelt elektronisch abgebildet wird. Elektronische Verwaltungsdienste können bei der Bewältigung der Herausforderungen helfen, die der demographische Wandel mit sich bringt. Sie tragen dazu bei, auch künftig in ländlichen Räumen eine für alle Bürgerinnen und Bürger leicht zugängliche Verwaltungsinfrastruktur anbieten zu können, sei es über öffentlich zugängliche Netze (das Internet oder mobile Anwendungen), sei es durch mobile Bürgerbüros, in denen Verwaltungsmitarbeiterinnen oder Verwaltungsmitarbeiter zeitweise vor Ort anwesend sind.
Rechtliche Rahmenbedingungen beeinflussen die Nutzbarkeit von E-Government- Angeboten. Derzeit kommt es insbesondere in den zahlreichen Verfahren, für die Schriftformerfordernisse bestehen, Nachweise in Papierform eingereicht werden müssen oder
die behördlichen Akten noch in Papierform geführt werden, zu Medienbrüchen. Diese Medienbrüche sind für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Beschäftigte der Verwaltung aufwändig und teuer und erhöhen den Ressourcenverbrauch erheblich. Die Angebote sind nicht so nutzerorientiert, wie sie sein könnten. Auch eine Neustrukturierung der Prozesse unterbleibt häufig. Statt die spezifischen Vorteile einer elektronischen Abwicklung auszuschöpfen, wird noch zu oft nur die Papierwelt digital reproduziert.
Den überwiegenden Teil ihrer Verwaltungskontakte haben Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen nicht mit Bundes-, sondern mit Länder- und Kommunalbehörden. Soweit Bundesrecht Hindernisse für elektronische Verwaltungsdienstleistungen enthält, können die für den Vollzug zuständigen Länder diese nicht selbst beseitigen. Ferner gibt es in vielen Fragen noch Rechtsunsicherheit, da es an Erfahrungen fehlt, etwa bei der elektronischen Aktenführung.
Ziel des Gesetzes ist es, durch den Abbau bundesrechtlicher Hindernisse die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung zu erleichtern. Das Gesetz soll dadurch über die föderalen Ebenen hinweg Wirkung entfalten und Bund, Ländern und Kommunen ermöglichen, einfachere, nutzerfreundlichere und effizientere elektronische Verwaltungsdienste anzubieten. Dies trägt auch zur Schonung natürlicher Ressourcen bei und ist ein Beitrag zur Umsetzung des Deutschen Ressourceneffizienzprogramms.
Die Anwendung moderner Informations- und Kommunikationstechnik (IT) in öffentlichen Verwaltungen innerhalb staatlicher Institutionen und zwischen ihnen sowie zwischen diesen Institutionen und Bürgerinnen und Bürgern bzw. Unternehmen soll verbessert und erleichtert werden. Dies muss mit Veränderungen in den Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung einhergehen.
Medienbruchfreie Prozesse vom Antrag bis zur Archivierung sollen möglich werden. Dabei sollen Anreize geschaffen werden, Prozesse nach den Lebenslagen von Bürgerinnen und Bürgern sowie nach den Bedarfslagen von Unternehmen zu strukturieren und nutzerfreundliche, ebenenübergreifende Verwaltungsdienstleistungen „aus einer Hand“ anzubieten. Ebenso sollen Rechtsunsicherheiten beseitigt werden.
Hierzu soll die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung erleichtert werden, indem die Schriftform neben der qualifizierten elektronischen Signatur auch durch zwei andere sichere Verfahren ersetzt werden kann. Das erste dieser zugelassenen Verfahren betrifft von der Verwaltung zur Verfügung gestellte Formulare, welche in Verbindung mit sicherer elektronischer Identifizierung der oder des Erklärenden übermittelt werden; eine sichere elektronische Identifizierung wird insbesondere durch die Online-Ausweisfunktion (oder eID-Funktion, im Folgenden: eID-Funktion) des neuen Personalausweises gewährleistet. Das zweite dieser zugelassenen Verfahren ist De-Mail in Ausgestaltung der Versandoption nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes (De-Mail-G), welche eine „sichere Anmeldung“ (§ 4 Absatz 1 Satz 2 De-Mail-G) des Erklärenden voraussetzt. Ferner soll die elektronische Beibringung von Nachweisen im Verwaltungsverfahren vereinfacht und sollen klarstellende Regelungen zur elektronischen Akte geschaffen werden. Darüber hinaus werden weitere bundesrechtliche Anreize zur Förderung von E-Government gesetzt und weitere rechtliche Hindernisse beseitigt.
Beibehaltung des gegenwärtigen Rechtszustands.
Keine.
Mit der Bereitstellung von E-Government-Instrumenten und Lösungen durch die Verwaltung werden den Bürgerinnen und Bürgern langfristig neue und vereinfachte Möglichkeiten der Informationsbeschaffung, Kommunikation und Antragstellung über das Internet zur Verfügung stehen. Durch die Gleichstellung von Webanwendungen der Verwaltung in Verbindung mit der eID-Funktion des neuen Personalausweises bzw. des elektronischen Aufenthaltstitels und der absenderbestätigten De-Mail mit der qualifizierten elektronischen Signatur bei der elektronischen Ersetzung der Schriftform können diese Angebote auch genutzt werden, wenn ein Schriftformerfordernis besteht. Durch die Nutzung der neuen E- Government-Angebote sparen die Bürgerinnen und Bürger in 82 Millionen Fällen pro Jahr rund 8 Minuten pro Person durch kürzere Bearbeitungszeit und den anteiligen Wegfall von Wegezeiten sowie Kosten von insgesamt rund 35,7 Millionen Euro.
Der Schriftformersatz bewirkt ebenso wie eine Änderung des Berufsbildungsgesetzes und der Handwerksordnung eine Reduzierung des Zeitaufwandes zur Erfüllung bestehender Informationspflichten der Wirtschaft. Die Bürokratiekosten sinken dadurch um bis zu 193 Millionen Euro jährlich. Durch die Verpflichtung der Nutzung von elektronischen Verfahren für die Datenübermittlung nach dem Bundesstatistikgesetz werden die Unternehmen um weitere rund 15 Millionen Euro jährlich entlastet.
Darüberhinausgehendes Entlastungspotenzial für die Wirtschaft durch die Nutzung von EGovernment- Angeboten bei der Kommunikation mit Behörden auch ohne das Vorliegen eines Schriftformerfordernisses kann nicht abschließend quantifiziert werden.
Dem Bund und gegebenenfalls auch den Ländern und Gemeinden entstehen für die Anpassung von vorhandenen IT-Lösungen Kosten, die aufgrund der unterschiedlichen Gestaltung der jeweiligen Verfahren derzeit noch nicht konkret beziffert werden können. Eine wirkungsvolle und nachhaltige Umsetzung dieses Gesetzes ist wegen der Größe und Komplexität der umzusetzenden Veränderungen nur schrittweise und über Jahre hinweg möglich. Die Umstellung des Verwaltungshandelns auf elektronische Abläufe wird nicht erst durch diesen Gesetzentwurf initiiert, sondern es handelt sich um einen bereits laufenden Prozess.
Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln wird in die Gespräche zur Haushaltsaufstellung eingebracht werden. Die Mehraufwendungen werden grundsätzlich durch entstandene Entlastungen bei der Haushaltsaufstellung der Folgejahre kompensiert.
Die Kosten lassen sich derzeit noch nicht konkret beziffern, denn hierfür wäre es erforderlich, dass jede betroffene Behörde zunächst den bereits erreichten Umsetzungsstand erhebt und die noch zu treffenden Maßnahmen, die Art und Weise der Durchführung (zentral/ dezentral) und den jeweiligen Umsetzungszeitraum festlegt. Ebenso ist zu berücksichtigen, dass viele Projekte (z. B. zur elektronischen Akte) bereits begonnen oder geplant und damit bereits in der Finanzplanung berücksichtigt sind. Auch ist wegen der in den Vorschriften vorgesehenen Abweichungsmöglichkeiten nicht jede Behörde von allen Verpflichtungen betroffen. Zudem ist wegen des langen Umsetzungszeitraums zu berücksichtigen, dass aufgrund der Fortentwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie teilweise andere Produkte zum Einsatz kommen werden als die heute auf dem Marktverfügbaren. Über deren Leistungsvermögen und Preis kann heute noch nichts bekannt sein.
Die nachfolgende Aufstellung für die Haushaltsausgaben des Bundes basiert auf den Schätzungen zum Erfüllungsaufwand. Die für die Ermittlung des Erfüllungsaufwands anzuwendende Methodik unterscheidet sich von der Berechnung von Haushaltsausgaben. Die in den einzelnen Behörden konkret anfallenden Kosten sind nicht bekannt und konnten mit verhältnismäßigem Aufwand auch nicht ermittelt werden. Der bisherige heterogene Stand der Planungen und Umsetzungen in den einzelnen Behörden konnte ebenfalls nicht berücksichtigt werden; so lässt z. B. die aktuelle Abfrage zur Einführung der elektronischen Akte keine Rückschlüsse auf die Akzeptanz und Intensität der Nutzung oder die Roll-Out-Fähigkeit der Systeme zu. Daher musste auf ein vereinfachtes statistisches Modell zurückgegriffen werden. Dabei werden Modellrechnungen auf der Basis vorhandener statistischer Daten verwendet. Es wird außerdem jeweils die wirtschaftlichste Umsetzungsvariante zugrunde gelegt. Dies wäre eine koordinierte Umsetzung der Maßnahmen für den Bund.
Die nachfolgende Aufstellung kann nur erste grobe Anhaltspunkte für die zu erwartenden Kosten für den Bund und deren mögliche zeitliche Verteilung liefern. Für die Haushaltsjahre 2012 und 2013 werden keine Haushaltsausgaben veranschlagt, da das Gesetzgebungsverfahren noch andauert bzw. lediglich erste Vorbereitungen für die Umsetzung laufen. Bei der weiteren zeitlichen Verteilung besteht hinsichtlich De-Mail und der Einbindung der eID-Funktion des neuen Personalausweises angesichts des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Verpflichtung nur geringe zeitliche Flexibilität in der Umsetzung. Die Regelung zur elektronischen Aktenführung tritt 2020 in Kraft. Bei koordinierter Umsetzung fallen in den Jahren 2014 und 2015 im Wesentlichen Kosten für die Grobplanung an, die mit jeweils 10 % der Gesamtsumme veranschlagt werden. 2016 bis 2019 erfolgt die schrittweise Einführung in den Behörden, die hierbei entstehenden Kosten werden zu gleichen Teilen auf die folgenden Jahre verteilt. Bei der Prozessoptimierung tritt die Verpflichtung erst ein, wenn IT-Verfahren erstmals implementiert oder wesentlich verändert werden. Hierbei wird angenommen, dass innerhalb von 30 Jahren alle Prozesse angepasst werden, verteilt über den gesamten Zeitraum in etwa gleichen Teilen.
Für die Behörden des Bundes ist durch die IT-Umsetzung der Regelungen mit Beratungsund Unterstützungsbedarf zu rechnen. Zusätzlicher, auch personeller Aufwand wird insbesondere beim Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), beim Bundesverwaltungsamt (BVA), beim Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfra- gen (BADV), beim Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik (ZIVIT) und bei der Bundesanstalt für IT-Dienstleistungen im Geschäftsbereich des BMVBS (DLZIT) für die Erfüllung der Beratungs- und Unterstützungsanforderungen entstehen. Entsprechendes gilt beim Bundesarchiv für die elektronische Zwischen- bzw. Langzeitarchivierung. Dieser Mehraufwand ist in den aktuellen Haushaltsplanungen nicht berücksichtigt und derzeit nicht konkret bezifferbar.
Haushaltsausgaben für die Jahre 2012 bis 2016 jeweils in Tausend Euro:
- 2012: 0
- 2013: 0
- 2014: 54 430
- 2015: 47 950
- 2016: 69 332
Die Haushaltsausgaben für die Jahre 2017 ff. werden auf insgesamt 515,116 Millionen Euro geschätzt. Die Haushaltsausgaben entsprechen dem einmaligen Umstellungsauf- wand, wie er der Schätzung des Erfüllungsaufwands zugrunde liegt.
Die Zahlen sind in Relation zu sehen zu den IT-Ausgaben des Bundes, die bereits jetzt aufgewendet werden. So betrugen im Jahr 2011 die IT-Ausgaben der Bundesministerien inklusive der Geschäftsbereiche (Titelgruppe 55 und 56) 1 223,441 Millionen Euro.
Für die den Ländern und ggf. den Kommunen entstehenden Kosten können keine Schätzungen abgegeben werden. Sie trifft keine Verpflichtung zur Umsetzung derjenigen Maßnahmen, die in jedem Fall Kostenfolgen auslösen (Einführung der elektronischen Akte, Prozessoptimierung, Anbindung an De-Mail und die eID-Funktion des neuen Personalausweises). Damit hängt die Frage, ob und ggf. in welcher Höhe ihnen aus der Umsetzung dieses Gesetzes Haushaltsausgaben entstehen, im Wesentlichen vom bereits vorhandenen Stand der IT-Infrastruktur ihrer Behörden und der Gestaltung der Verfahren ab.
Grundsätzlich ist eine Abschätzung der Umsetzung des Gesetzes und der damit verbundenen Kosten- und Entlastungswirkungen mit Unsicherheiten behaftet. Der Betrachtungszeitraum der Schätzungen beträgt 30 Jahre. Entscheidende Faktoren, die den Erfüllungsaufwand bestimmen, sind u. a.:
– Umfang und Zeitraum der Umsetzung der Soll-Vorschriften, – Vorgehensweise und Zeitplanung bei der Umsetzung der Maßnahmen, – Preisentwicklung der IT-Produkte (Soft- und Hardware) und der IT-Dienstleistungen sowie – Entwicklung und Umfang der Nutzung der E-Government-Angebote durch die Bürgerinnen und Bürger sowie die Verwaltung.
Durch den Abbau rechtlicher Hindernisse beim Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien sowie bei der Durchführung von Verfahrensoptimierungen bestehender Verwaltungsverfahren kann auf der Bundesebene ein einmaliger Umstellungsaufwand von mindestens 687 Millionen Euro (zu den Einzelpositionen siehe die Tabelle in der Begründung Allgemeiner Teil, Abschnitt Erfüllungsaufwand, E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung) entstehen.
Bei einer vollständigen Umsetzung der Soll-Vorschriften, einer fast vollständigen Einführung aller IT-Infrastrukturkomponenten und deren Zusammenwirken im Verwaltungsvollzug kann auf Grundlage einer Modellrechnung beim Erfüllungsaufwand auf der Bundesebene nach 30 Jahren eine Effizienzsteigerung mit einem Gegenwert von bis zu 1 000 Millionen Euro jährlich erreicht werden. Eine Prognose, in welchen Bereichen sich derartige Potenziale realisieren könnten, ist derzeit mit den geschilderten Unsicherheiten behaftet.
Auf Landes- und Kommunalebene werden durch die Änderungen des Personalausweisgesetzes, des Berufsbildungsgesetzes, der Handwerksordnung und der Fahrzeug- Zulassungsverordnung jährlich 539 000 Euro eingespart. Mit der Umsetzung der Änderungen des Straßenverkehrsgesetzes und der Fahrzeug-Zulassungsverordnung kann ein einmaliger Umstellungsaufwand von bis zu 4,5 Millionen Euro entstehen; diese Regelungen haben jedoch keinen verpflichtenden Charakter.
Unmittelbar durch dieses Gesetz werden die Kosten für Unternehmen und Verbraucherinnen und Verbraucher nicht berührt. Auswirkungen auf Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau, sind daher nicht zu erwarten.